Velfærdsstaten i Danmark

Sygehusvæsenet, her Herlev Hospital, set fra syd, er et vigtigt element i den danske velfærdsstat.

Velfærdsstaten i Danmark er en konkret udmøntning af den type velfærdsmodel, som fortrinsvis er udviklet i Europa i det 20. århundrede. Denne type stater varetager en række funktioner, der rækker videre end blot at yde landets borgere sikkerhed. Den særlige danske udmøntning betegnes også, sammen med de tilsvarende velfærdsstater i Norge og Sverige som den skandinaviske velfærdsmodel. En overordnet målsætning er lige adgang til en række offentlige tilbud, f.eks. på uddannelsesområdet samt et retskrav på kompensation for indtægtstab, f.eks ved arbejdsløshed eller sygdom.

I Danmark har politiske kompromiser mellem de toneangivende partier i Folketinget – især siden Kanslergadeforliget i 1933 – været velfærdsstatens byggeklodser.

Karakteristisk for den danske variant af skandinaviske velfærdsmodel er, at velfærdsydelserne tildeles alle borgere, som opfylder nogle generelle kriterier uden at tage hensyn til personlige forhold i øvrigt. Da alle borgere er dækket, betegnes den skandinaviske model også som som den universelle velfærdsstat.

Størstedelen af velfærdsydelserne i Danmark er finansieret af skatter og afgifter. En væsentlig del af de offentlige udgifter udgøres af løn til de ansatte og af overførselsindkomster. En række ydelser er gratis for den enkelte borger, bl.a. indenfor uddannelse, kultur og sundhed, såvel primær sundhedstjeneste (lægehjælp) som hospitalsvæsenet. Endvidere ydes offentlige tilskud til visse former for brugerbetaling.

De fleste opgaver løses af institutioner i den offentlige sektor, som er opdelt i staten, regionerne og kommunerne. Ydelsernes omfang og serviceniveau betyder, at der i Danmark er flere offentligt ansatte pr. indbygger end i de fleste andre velfærdsstater. Udgiftsniveauet kombineret med en stor grad af skattefinansiering har medført et skattetryk, som i 2010 udgjorde 48,2 pct. af BNP. Skatteprovenuet er derfor højere end i de lande, Danmark normalt sammenlignes med, og da hovedparten indhentes gennem indkomstskatter, har eksperter debatteret, hvorvidt personer med en lav arbejdsindkomst påvirker udbuddet af arbejdskraft negativt, fordi de har ret til sociale ydelser, f.eks. boligsikring og fripladser i daginstitutioner, hvis de bliver ledige. Modellens bæredygtighed ses derfor i lyset af dens evne til at opretholde en høj beskæftigelse og samtidig udvikle et fleksibelt arbejdsmarked. Siden 1990-erne har aktiv arbejdsmarkedspolitik derfor været et væsentligt velfærdsregulerende instrument. Denne udvikling betegner nogle forskere som et sporskifte i velfærdsstaten, mens andre opfatter den som et brud med den skandinaviske velfærdsmodels grundlæggende karakteristika.

Velfærdsbegrebet

Uddybende artikel: Velfærd.

Velfærdsbegrebet er mangfoldigt og en entydig definition er derfor vanskelig at foretage Der er dog en vis konsensus blandt forskerne om, at velfærd både indbefatter materielle og immaterielle værdier. En anden måde at udtrykke dette forhold på er brugen af begrebet "velstand" om den materielle side af velfærden. Der er endvidere en række normative forudsætninger for velfærd, f. eks. en forestilling om solidaritet mellem forskellige grupper af borgere. I dette perspektiv er en stat en velfærdsstat, når velfærdsydelser udbydes som offentlige goder, både når den offentlige sektor selv frembringer goderne og når de udbydes i privat licitation.

Indikatorer for velfærd

Da velfærd ikke kan måles direkte, forsøger bl.a. OECD at finde frem til nogle relevante indikatorer for velfærd.BNP angives ofte som det overordnede velfærdsmål for et samfund, idet produktionen antages at være grundlaget for et lands rigdom. Ved sammenligninger mellem forskellige lande over tid anvendes BNP pr. indbygger som indikator. Der kan argumenteres for, at BNI er et bedre udgangspunkt, fordi begreb udtrykker indkomstsiden af nationalregnskabet. Produktions- og indkomstforhold kan dog langfra stå alene; andre forhold, som er af betydning for velfærden i et samfund er sundhedsforhold, herunder forventet levetid samt uddannelse, herunder det gennemsnitlige uddannelsesniveau. SFI har vurderet fordelingen af velfærden i Danmark med udgangspunkt i social status På grundlag af en sammenvejning af forskellige indikatorer kan der konstrueres forskellige velfærdsindeks, fx det af FN udviklede HDI-indeks. I denne type indeks ligger Danmark blandt de højest lande placerede i verden. Også indkomstfordelingen, målt ved gini-koefficienten nævnes ofte som en betydende indikator for velfærd. Danmark havde i 2001 den mest lige indkomstfordeling i verden, men siden da er uligheden blevet større, og Norge, Sverige, Østrig, Finland og Belgien havde i 2010 mere ligelig indkomstfordeling end Danmark.

Forskere har endvidere arbejdet med at inddrage indikatorer for borgernes oplevelse af tilfredshed eller lykke i velfærdsanalyser.. OECD har i 2008 på baggrund af sammenlignende studier af en række lande kåret danskerne til "verdens lykkeligste folk".

Forskningen har tillige kortlagt de fælles goders betydning for et samfunds velfærd. Der peges bl.a. på værdien af en velfungerende infrastruktur og et serviceniveau af en vis størrelse i den offentlige sektor, ligesom en bæredygtig økonomisk udvikling tæller positivt i velfærdsregnskabet. Danmark nævnes som et af de lande, der har gode forudsætninger for en mere bæredygtig økonomisk vækst; men forskere er ikke enige om, hvorvidt de hidtidige initiativer er tilstrækkelige til at nå dette mål. Regeringen Helle Thorning-Schmidt fremlagde 3. oktober 2011 et regeringsgrundlag, hvor bl.a. investeringer i ny teknologi indenfor energiområdet og en styrkelse af den kollektive trafik er led i en strategi om større bæredygtighed.

Udvalgte indikatorer og disses udvikling 2003-2013

Den kvantitative udvikling i BNI og nogle udvalgte indikatorer for de offentlige udgifter viser dels, at stigningen i det offentlige udgiftsniveau de senere år har været stærkere end stigningen i BNI. Det fremgår ligeledes af en indeksering af opgørelser fra Danmarks Statistik, at udgifterne til social beskyttelse, især siden Finanskrisens gennemslag i 2008, er steget mere end det gennemsnitlige udgiftsniveau, mens udgifterne til undervisning er steget mindre end gennemsnittet.

Nøgletal for BNI og offentlige udgifter i mia. kr. årene 2003-2013

Begreb	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
BNI Bruttonationalindkomst i løbende priser	1400689	1466180	1545257	1631659	1753152	1664790	969911	1761116	1791518	1820247
Index år 2003=100	100	104	110	116	121	125	119	126	128	130
Offentlige udgifter ialt	774504	803427	820199	836225	860574	901543	969911	1012750	1031523	1079617	1070276
Index år 2003=100	100	104	107	108	111	116	125	131	133	139	138
Heraf undervisning	115399	120223	123365	124471	127971	133697	130599	142561	138600	142676	144275
Index år 2003=100	100	104	107	108	111	116	113	123	120	124	125
Heraf social beskyttelse	325046	337184	346345	346868	357635	373816	419953	447582	449979	459520	474663
Index år 2003=100	100	104	107	107	110	115	129	138	138	141	146

De offentligt ansattes lønudvikling er i den angivne periode steget med ca. 32%, dvs. den udviser en lidt højere årlig vækst end i BNI.

De offentlige finanser

Udviklingen i den danske velfærdsstat kan kvantitativt beskrives ved hjælp af data om den offentlige sektors indtægter og udgifter; en belysning af den offentlige sektors relative betydning vil typisk tage udgangspunkt i dens indtægter og udgifter i procent af BNP. Indtægterne belyser, hvorledes velfærdsstaten finansieres, mens udgifterne belyser, hvorledes de offentlige goder fordeles.

Afhængigt af konjunkturudviklingen er det ikke en nødvendighed at sigte mod at skabe balance på de offentlige finanser. Ifølge keynesiansk teori bør staten i perioder med tendens til stigende ledighed pumpe penge ud i den private sektor, men omvendt inddrage forbrugsmuligheder, når ledigheden er lav og inflationen er stigende. Denne teori, som understøttes af Phillipskurven, har været et afgørende argument for den offentlige sektors udvikling i Danmark.. Monetaristisk teori indvender mod dette argument, at en overdreven brug af finanspolitikkens virkemidler kun virker på kort sigt, mens den på længere sigt skaber inflation. På trods af uenighed om, hvor aktiv staten bør være i styringen af den økonomiske aktivitet, er der på tværs af de økonomisk politiske teorier en vis enighed om, at en stat med en offentlig sektor af den danske velfærdsstats omfang, er nødt til at føre en aktiv økonomisk politik.

Finansiering

Velfærdsstaten i Danmark finansieres hovedsagelig af skatter og afgifter. Indkomstskatterne fordeles mellem staten og kommunerne, mens regionerne i modsætning til deres forgængere, amtskommunerne ikke har bemyndigelse til at udskrive skat. Afgifterne tilfalder staten. Momsen er den mest indbringende, men også giftskatter og miljøafgifter bidrager til statskassen.

Bloktilskud og andre udlignende ordninger komplicerer billedet af, hvorledes de offentlige indtægter fordeles mellem delsektorerne. En introduktion til emnet er udarbejdet af Danmarks Statistik, ligesom Skatteministeriet har offentliggjort en oversigt over fordelingsnøglen.

Skattetrykket i Danmark blev af OECD opgjort til 48,2 pct. af BNP i 2010, hvilket nominelt var verdens højeste på dette tidspunkt. Flere analyser har imidlertid påpeget, at tallene fra OECD’s medlemslande ikke er sammenlignelige, fordi opgørelsesmetoderne er forskellige. I nogle lande er de overførselsindkomster, som er skattepligtige i Danmark, helt eller delvis skattefri. En analyse, foretaget af OECD viser, at den gennemsnitlige skat på arbejdsindkomst er lavere i Danmark end gennemsnittet i EU, når skatten beregnes som forskellen på arbejdsgiverens lønomkostning og arbejderens løn. Især i Tyskland og Sverige, som Danmark ofte sammenlignes med, er arbejdsgivernes obligatoriske sociale udgifter, som ikke findes i Danmark, relativt høje. Professorerne Torben M. Andersen og Svend Erik Hougaard Jensen har erklæret sig enige i OECD’s konklusioner, men tilføjede begge, at afgifterne samlet set er højere i Danmark, hvilket forklarer det høje nominelle skattetryk.

Forbrug

De offentlige udgifter anvendes bl.a. til driften af de offentlige institutioner, herunder lønninger til de ansatte og til forskellige overførselsindkomster og servicetilbud til borgerne. Pensioner og kontanthjælp er universelle ydelser, mens dagpenge til ledige er betinget af medlemskab af en A-kasse.

En række ydelser er gratis for den enkelte borger, bl.a. indenfor uddannelse, kultur og sundhed, såvel primær sundhedstjeneste (lægehjælp) som hospitalsvæsenet. Endvidere ydes offentlige tilskud til brugerbetalingen ved børnepasning i daginstitutioner, til tandpleje og medicinforbrug. Nogle af disse ydelser er afhængige af modtagerens indkomst.

Institutionerne

Institutionerne under den offentlige sektor er forskellige, både set ud fra formål og ud fra funktion. Sundhedsområdets institutioner, især sygehusene har relativt veldefinerede opgaver og ydelser, men en varierende brugerkreds, der visiteres kortvarigt, mens skoler og andre uddannelsesinstitutioner har en veldefineret brugerkreds, men relativt vagt definerede opgaver. I førstnævnte tilfælde kan det vanskeligt at etablere velfungerende brugerråd eller -bestyrelser, i sidstnævnte kan brugerindfydelsen formelt sikres gennem skolebestyrelse og elevråd. Kvaliteten i institutionernes tilbud til borgerne har man tidligere søgt at sikre gennem centrale kontrolforanstaltninger; efter kvalitetsreformen er det i stigende grad gennem undersøgelser af borgernes tilfredshed med tilbuddene, at institutionerne evalueres.

Selv om institutionerne "tilhører" de forskellige delsektorer, er der løbende udviklet forskellige analyserende og koordinerende organer, der skal holde styr på udgifter og strukturudvikling. Fra 1979 betegnes dette officielt økonomistyring og denne er i stigende grad koordineret af finansministeriet i samarbejde med de øvrige økonomiske ministerier. Der er med denne udviklingstendens både skabt nye bevillingssystemer og en ny sektordeling ved siden af den formelle, dvs. at der på tværs af niveaudelingen i stat, region og kommune er opstået sektoropdeling på resortområder. Sideløbende med den strammere styring af økonomien er der sket en decentralisering af de administrative procedurer, hvor styring ved hjælp af regler er under afvikling, mens styring gennem incitamenter er i vækst. Ansvaret for opgaveløsningen er derfor løsere formuleret end tidligere, således at er er opstået et relativt stort råderum for de lokale ledelser, når blot budgetterne overholdes.

Ejerskab

Tidligere har de offentlige institutioner som hovedregel været statsejede, men i forbindelse med privatiseringen og liberaliseringen af den offentlige sektor er de fleste statslige institutioner nu selvejende med en valgt eller udpeget bestyrelse, f.eks blev Post & Telegrafvæsenet i 1995 omdannet til et aktieselskab, mens DSB i 1999 ændret til en selvstændig, offentlig virksomhed, der på en række områder er underlagt aktieselskabslovens bestemmelser og aflægger regnskab efter årsregnskabsloven. Professionshøjskolerne blev i 2007 etableret som selvejende institutioner; mange af deres uddannelsesteder har imidlertid tidligere været statsejede, f.eks. statsseminarierne. Overdragelse af offentligt ejerskab til private aktører skal vedtages ved lov.

De offentligt ansatte

Der var ved udgangen af 2011 756.400 ansat i denne sektor. Af disse var 254.200 beskæftiget i den sociale sektor, 174.900 beskæftiget ved sundhedsvæsenet og 159.300 med undervisning. På samme tidspunkt var 839.200 i alderen 16-64 år offentligt forsørgede.

En del af de offentligt ansatte, især i undervisningssektoren, har ud over aftaler om lønforhold, også haft centrale bestemmelser om arbejdstidsregler. I Regeringen Helle Thorning-Schmidts vækstplan, som den 24. april 2013 blev vedtaget af et flertal i folketinget blev de offentlig ansattes produktivitet nævnt som et væsentligt indsatsområde.

"Det er vigtigt, at arbejdstidsregler, ansættelsesformer og lønsystemer understøtter en fleksibel anvendelse af ressourcerne og en løbende forbedring af produktiviteten."

KLs og Finansministeriets opsigelser af generelle arbejdstidsregler på undervisningsområdet i foråret 2013 og regionernes krav om en overordnet styring af de praktiserende lægers fordeling af arbejdet er eksempler på implementeringen af regeringens nye målsætning for de offentlige ansatte.

Befolkningens opbakning bag den danske velfærdsstat

Det antages, at legitimiteten bag den danske velfærdsstat afhænger af, om borgerne accepterer det forholdsvis høje skattetryk, som er forudsætning for finansieringen af ydelserne. En række meningsmålinger, bl.a. foretaget af Gallup og Ugebrevet Mandag Morgen har påvist, at der er en stor opbakning blandt vælgerne om den danske velfærdsstat i dette perspektiv, men samtidig understreges det, at denne opbakning er afhængig af konkrete politske initiativer. Især er det bemærkelsesværdigt, at der i hele perioden 1991-2007 har været en overvejende positiv holdning til skattetrykket, men også, at opbakningen varierer med befolkningens tilfredshed med kvaliteten i sundheds- og uddannelsesydelserne.

Historie

Baggrund

Den tyske rigskansler Otto von Bismarck skabte – angiveligt for at undgå social uro – den tyske velfærdsmodel gennem tvangsindgreb mod arbejdsmarkedet.. I modsætning hertil var den første danske lov om alderdomsforsørgelse fra 1891 baseret på skattefinansiering uden tvangsbidrag. Blandt forskere, der har fokuseret på socialpolitik anses denne lov og de efterfølgende love, bl.a. om sygesikring fra 1890’erne for at være fastlæggelsen af

”de egenskaber, der gradvis skulle udkrystalliseres i den danske velfærdsmodel.”

Venstre havde flertal i folketinget og fik gennemført, at administrationen af alderdomsforsørgelsen blev udlagt til kommunerne.

Et andet udgangspunkt for velfærdsstatens etablering var Septemberforliget, en aftale der blev indgået i september 1899 mellem DsF (nu LO) og arbejdsgiverne i Dansk Arbejdsgiverforening (DA). Denne aftale slog fast, at arbejdsgiverne havde ret til at lede og fordele arbejdet, mens fagforeningerne var de eneste, der kunne indgå aftaler om løn- og arbejdsforhold. Den relativt store stabilitet på arbejdsmarkedet, som forliget indstiftede, blev videreført i de efterfølgende hovedaftaler, og opfattes som en forudsætning for trepartsaftalerne, som er en hjørnesten i den danske model. Med vedtagelsen i Rigsdagen af dagpengeloven 1907 opnåede arbejdsløshedskasserne mulighed for statslig godkendelse og et offentligt tilskud til dagpengene. Hermed var en ny sten lagt til det, der senere blev betegnet den danske model.

Grundlovsændringen i 1915, hvor kvinder og tyende fik stemmeret var medvirkende til at skabe de politiske forudsætninger for udbygningen af velfærdsstaten, hvor kommunerne fik en central rolle:

"Kombinationen af statslig finasiering og kommunal løsning af opgaverne er ligeledes en hjørnesten i den danske indretning af velfærdssystemet. Dette kan skyldes, at købstadskommunerne i perioden 1900-1920, hvor Socialdemokratiet endnu ikke havde fået sit landspolitiske gennembrud" gik i spidsen for udviklingen af velfærden.

Et eksempel herpå er København, hvor Socialdemokratiet havde absolut flertal i borgerrepræsentationen efter valget i 1917 og arbejdede for, at den fælles, gratis folkeskole skulle være model for en fremtidig kommunal folkeskole, Også sundhedsvæsenet blev udbygget i kommunalt regi, hvor nye sygehuse blev opført i f.eks. Horsens, Esbjerg og Nakskov.

Udvikling

I Danmark fremsatte den radikale regering, baseret på socialdemokratiets støtte, i 1920 et lovforslag om offentlig aldersrente, som imidlertid faldt bort, da Christian 10. afskedigede regeringen i forbindelse med påskekrisen. Et mindre vidtgående forslag blev vedtaget af Folketinget i 1921.

Socialreformen 1933

K.K. Steincke, som har lagt navn til Steinckes socialreform.

Socialdemokratiet kunne for første gang i partiets historie danne regering i 1924, og overdrog ansvaret for socialpolitikken til et nyoprettet socialministerium. Dette blev dog nedlagt, da Venstre genvendt regeringsmagten i 1926, og først i 1933 blev principperne fra 1920- forslaget gennemført i forbindelse med K.K. Steinckes socialreform , som var et led i Kanslergadeforliget.

Denne socialreform anses af mange for et afgørende skridt i udviklingen af den danske velfærdsmodel. Trods den verdensomspændende økonomiske krise lykkedes det gennem Kanslergadeforliget at skabe konsensus om et reformprogram med statslige indgreb, der i vid udstrækning byggede på retssikkerhed for borgerne.

Socialreformen indeholdt forbedringer for medlemmer af sygekasser og arbejdsløshedskasser og for modtagere af invaliderente (nu: invalidepension) og aldersrente (nu: folkepension). Et væsentligt element i reformen var, at de arbejdsløse nu kunne få dagpenge uden at miste stemmeretten. Disse initiativer er blandt andet blevet vurderet som følger, citat:

”Velfærdsstaten var ved slutningen af 1930erne nået et langt stykke frem ad vejen mod sine mål økonomisk, socialt og politisk. Der voksede efterhånden frem i mange kredse en national stolthed over, hvad der var nået, og en tillid til, at samfundet derigennem havde vundet i indre styrke.”

Jørgen Dich, der var ansat som statskonsulent i Indenrigsministeriet udkastede i 1935 ideen til Befolkningskommisionen, der efter svensk forbillede skulle udarbejde en samlet strategi for en løsning af sociale problemer. Bl.a. på grund af udbruddet af 2. verdenskrig var de konkrete initiativer begrænsede, men kommissionens betænkninger vurderes af nogle forskere som grundlaget for efterkrigstidens strategier for opbygningen af velfærdsstaten.

Vækstperioden 1950-1976

På baggrund af bl.a. Marshallhjælpen var væksten i den danske økonomi høj i 1950'erne. Væksten medførte en bekymring for mangel på arbejdskraft, som i løbet af 1960’erne søgtes afhjulpet gennem en udbygning af de videregående uddannelser. For at sikre, at alle unge, der havde evnerne, fortsatte i uddannelsessystemet, udbyggede man gymnasierne og indførte uddannelsesstøtten.. Arbejdsmarkedspolitikken blev især rettet mod udbygningen af den offentlige sektor og for at sikre flere kvinder på arbejdsmarkedet oprettedes offentlige daginstitutioner. Sideløbende hermed blev folkepensionen indført i 1957; denne reform betød, at alle danske borgere var sikret et månedligt grundbeløb ved pensionering. I 2011 udgjorde dette grundbeløb ca. 5.552 kr. pr. måned. For pensionister uden anden indkomst udbetales tillige pensionstillæg og ældrecheck.

Ved lov af 10. juni 1960 om den offentlige sygeforsikring blev kvinder, der som lønarbejdere var tilsluttet en obligatorisk dagpengeforsikring, berettiget til dagpenge under barselsorlov i op til 14 uger. Varigheden af dagpengeperioden ved barsel er løbende blevet forlænget og udgør i 2011 i alt 52 uger, hvoraf de 32 uger nu betegnes forældreorlov. Faderen har ret til to ugers orlov efter fødselen, mens forældreorloven kan deles mellem forældrene.

I løbet af 1960’erne udbyggedes især i kommunalt regi en række offentlige institutioner, f.eks. plejehjem, skoler og daginstitutioner. Herved blev det muligt for langt flere kvinder end tidligere at søge job på arbejdsmarkedet, samtidig med, at antallet af stillinger i den offentlige sektor steg eksplosivt. Denne udvikling kunne de små sognekommuner ikke følge med i; ved kommunalreformen i 1970 blev antallet af kommuner derfor reduceret fra over 1200 til 277 Efter kommunalreformen, som også samlede de regionale opgaver i 14 amtskommuner, stod kommunerne for knap 2/3 af de offentlige opgaver.

Bistandsloven i 1976

Bistandsloven trådte i kraft i 1976 og udgjorde grundstammen i 1970'ernes socialreform. Den samlede en række love om offentlig forsorg, børne- og ungdomsforsorg, mødrehjælp, revalidering, omsorg for pensionister, husmoderafløsning og hjemmehjælp. Samlingen skabte et enstrenget socialsystem, hvor borgere kun skulle henvende sig et sted, nemlig hos kommunen. Loven gjorde samtidig, at hjælpen blev udmålt efter samme regler, uanset om årsagen var sygdom, arbejdsløshed, skilsmisse eller noget helt fjerde. Bistandsloven blev planlagt under højkonjunkturen, men indført efter den økonomiske krise i 1973, som normalt kaldes oliekrisen. Som en reaktion på den stigende arbejdsløshed blev efterlønnen vedtaget i 1979 af SV-regeringen under statsminister Anker Jørgensen med den begrundelse, at de ældres tilbagetrækning herved kunne give plads til unge arbejdsløse på arbejdsmarkedet. Ordningen udviklede sig hurtigt til en generel pensionsordning. Ved indgangen til 1980'erne var kompensationen for indkomstnedgang eller velfærdstab samlet set baseret på at skabe generel tryghed for de borgere, der ikke selv kunne klare forsørgelsen.

Forsøg på omstilling

Økonomisk ansvarlighed var fra 1982 hovedoverskriften for den økonomiske politik. Et vigtigt led i denne styring var Finansministeriets budgetredegørelser.. Med henblik på kontrol med de kommunale udgifter indgik finansminsiteriet og Kommunernes Landsforening aftaler om styringen af kommunernes økonomi. Det overordnede formål med den økonomiske styring var primært at sikre Danmark et teknologisk forspring overfor konkurrenterne på det internationale arbejdsmarked.

I løbet af 1980’erne blev der indført forskellige regelstramninger på de offentlige ydelser; bl.a. blev der lagt loft over kontanthjælpen, ligesom dagpengene ikke blev reguleret i takt med inflationen. De danske velfærdsydelser var indtil begyndelsen af 1990’erne baseret på retten til forsørgelse. I løbet af 1990’erne udvikledes aktiveringsprincippet, hvor der blev stillet krav om modydelse fra personer, der modtager offentlig økonomisk hjælp. Dette er blevet betegnet som et sporskifte i den danske velfærdsmodel, som trækker den i retning af den kontinentale velfærdsmodel

I slutningen af 1980'erne iværksatte regeringen, med undervisningsminister Bertel Haarder i spidsen, en række reformer, der tilsigtede mindre bureaukrati i og privatiseringer af den offentlige sektor, bl.a med et nyt styringsinstrument, taxameterstyringen..

ATP ordningen blev universel i 1990’erne, og i 1998 indførtes den særlige pensionsordning, SP-ordningen . Samtidig udvikledes en tendens til en udbygning af de overenskomstforhandlede pensionsopsparingsordninger samt en stigning i de private skattebegunstigede.

Grundprincippet for tildeling af sociale ydelser blev fastlagt ved indgangen til 1980'erne. Oprindelig var målsætningen, at kompensationen for indkomstnedgang eller velfærdstab skulle være tilstrækkelig til at skabe generel tryghed for borgere, der ikke selv kunne klare forsørgelsen. Denne målsætning blev ændret i slutningen af 1990'erne og det første ti-år af 2000-tallet, hvor aktivering blev det bærende princip Kompensationen for indtægtstab ved overgang til dagpenge og efterløn faldt fra 77% af en LO-arbejders gennemsnitsløn i 1982 til 52% i 2007. Borgere, der ønsker at sikre sig en bedre kompensation, hvis de rammes af en social begivenhed, er derfor nødt til at sikre sig gennem private tillægsforsikringer eller gennem kollektive ordninger. I samme periode blev der indført særligt lave ydelser for personer, der anses for uegnede eller uvillige til at blive integreret i arbejdsmarkedet, f.eks. starthjælp, 450-timersreglen og kontanthjælpsloftet. Disse særordninger på kontanthjælpsområdet blev ophævet i forbindelse med Regeringen Helle Thorning-Schmidts finanslovsaftale for 2012.

Strukturreformen

Uddybende artikel: Kommunalreformen (2007).

Strukturreformen, der nedlagde amtskommunerne og sammenlagde en række mindre kommuner til større enheder, var besluttet i folketinget forud for kommunalvalget i 2005. Reformen sigtede bl.a. mod større effektivitet og mere lokal indflydelse, men kritiske analyser af reformen har påpeget, at reformen har medført øget statslig kontrol med kommunerne og ligeledes et større bureaukrati. De nye jobcentre, som blev etableret ved at sammenlægge arbejdsformidlingen og dele af de kommunale socialforvaltninger, har medført en stigning i antallet af ansatte, bl.a. på grund af den øgede ledighed under finanskrisen. Der var 5 år efter reformens gennemførelse endnu ikke påvist nogen tydelig stordriftsfordel som følge af reformen.

Ændringer i velfærdsydelserne

Den 7. december 2005 havde Velfærdskommissionen offentliggjort sin slutrapport, Fremtidens velfærd – vores valg. I rapporten foreslog kommissionen en række reformer, som skal fremtidssikre det danske velfærdssamfund, bl.a. udfasning af efterlønnen, udskydelse af folkepensionsalderen, øget indsats for at få unge arbejdsløse i arbejde og forkortelse af dagpengeperioden.

Ved offentliggørelsen af rapporten blev den mødt med kritik fra flertallet af folketingets partier. Daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen afviste 41 af de 43 forslag på et pressemøde få timer efter offentliggørelsen, men nævnte forslagene om integration og en justering af tilbagetrækningsalderen fra arbejdsmarkedet som mulige udgangspunkter for en kommende velfærdsreform. I rapporten var der også et bud på en skattereform, bl.a. med et forslag om at afskaffe mellemskatten.

Pia Kjærsgaard udtalte, at små ændringer måske ville komme på tale; men ellers kunne man for hendes skyld godt smide rapporten i skraldespanden. Marianne Jelved var den eneste, der generelt udtrykte sig positivt om rapporten, mens Socialdemokraterne var enige i flere af kommisionens forslag, men samtidig fremhævede, at efterlønnen skulle bevares. Enhedslisten mente, at rapporten var en afvikling mere end en udvikling af velfærdssamfundet, mens de Konservative roste kommissionens arbejde, men ikke troede på, at det ville få realpolitisk effekt.

Efter Lars Løkke Rasmussens tiltræden som statsminister i 2009 blev flere af velfærdskommissionens forslag inddraget i genopretningsplanen og tilbagetrækningsreformen, og en afkortning af dagpengeperioden fra 4 år til 2 år blev vedtaget af folketinget. Regeringen ønskede også en afvikling af efterlønnen, men efter forlig med Dansk Folkeparti blev den bevaret i en stærkt reduceret udgave.S-SF-R regeringen, der tiltrådte 3. oktober 2011, gennemførte tilbagetrækningsreformen, fordi der efter valget stadig var et flertal bag den i Folketinget.

Den 31. august 2012 blev der indgået forlig om den såkaldte akutpakke, der skulle hjælpe udfaldstruede dagpengemodtagere, som ville blive ramt af de nye regler. Akutpakken udgjorde en offentlig udgift på i alt 382 millioner kroner, som skulle bruges til jobrotation, efteruddannelse og personlig rådgivning.

En prognose fra januar 2013, der forudsagde, at antallet af ledige, der mister dagpengeretten vil være væsentligt højere end først antaget,, holdt stik, idet statistikken viste, at ca. 13.000 dagpengemodtagere blev ramt af de nye regler i perioden 1. januar- 31. marts 2013. I april fik regeringen tilslutning fra den borgerlige opposition til en vækstpakke, som giver skattelettelser til erhvervslivet og samtidig indebærer besparelser på bl.a. kontanthjælp og SU Regeringens parlamentariske grundlag, Enhedslisten, som stod uden for forliget om vækstpakken, har betegnet kontanthjælpsreformen som en "fattigdomsydelse", der kan medvirke til at afvikle velfærdsstaten.

Markedsstyring af offentlige tilbud og ydelser

Forsøgene på omstilling af den offentlige sektor har på forskellige velfærdsområder ført til en vis konkurrence mellem offentlige og private løsninger. I den traditionelle forståelse af den offentlige sektor, er finansiering, beslutningskompetence og implementering fuldt ud offentligt udført. Der er således tale om et offentligt monopol. I omstillingsprocessen er en række områder i et eller andet omfang afhængige af udbud og efterspørgsel.

"Markedsgørelse" af danske velfærdsydelser

Parameter\Område	Brugerbetaling	Udlicitering	Aktiv arbejdsmarkedspolitik
Finansiering	Privat	Offentlig	Offentlig
Beslutning	Offentlig	Offentlig	Offentlig
Implementering	Offentlig	Privat	Offentlig/privat
Monopol	Ja	Nej	Nej

I forlængelse af markedsstyringen udviklede nye procedurer sig i den offentlige sektors arbejdsrutiner fra ca. 1990. Med udgangspunkt i New public management kom effektivisering af arbejdsrutiner og kontrol og evaluering af resultaterne af den offentlige indsats i fokus som præstationsnormer. Regeringen Helle Thorning-Schmidt har i begyndelsen af 2012 iværksat initiativer, der har til hensigt at bryde med disse kontrolmekanismer, bl.a. på uddannelses- og sundhedsområderne.

Teorier om velfærdsstatens udbygning

De økonomiske teorier knytter den danske udvikling af velfærdsgoder til industrialiseringen. Med udgangspunkt i, at væksten i de offentlige udgifter i Danmark først etableres på baggrund af et stigende offentligt forbrug og senere ved udvidelse af indkomstoverførsler opfattes de statslige velfærdsinitiativer som et funktionelt svar på følgerne af væksten i industrierhvervene. Velfærdsstaten er i dette perspektiv udviklet i takt med pragmatiske løsninger på markedets imperfektioner. Finanspolitikken har som mål at undgå voldsomme konjunktursvingninger, mens strukturpolitikken sigter mod at løse langsigtede balanceproblemer. Strukturpolitikken kan bl.a. kompensere for de problemer med konkurrenceevnen overfor udlandet, som er en følge af det høje lønniveau i Danmark. Nogle forskere anfører dog, at der er vanskeligt at forklare forskellene mellem de forskellige typer af velfærdsstater alene i et økonomisk perspektiv.

Uddybende artikel: Velfærdsteori.

Den økonomiske synsvinkel er bl.a. blevet suppleret med forskning i velfærdsmodeller. Denne tager typisk udgangspunkt i velfærdsstaten som en idealtype, der er udviklet gennem de historiske kompromisser mellem de politiske partier i Folketinget, som har fået betegnelsen "det samarbejdende folkestyre". Ofte anses Socialdemokratiet som den bærende kraft i udviklingen af den danske velfærdsstat. Socialdemokraterne har tilstræbt et lighedsprincip, såvel i tildelingen af sociale ydelser som i mulighederne for at få del i uddannelsesgoderne. I Velfærdsantologierne fremhæves – ligesom hos Esping-Andersen – den høje organisationsgrad på arbejdsmarkedet, fagbevægelsens forbindelser til Socialdemokratiet og den relativt store opbakning til en skattefinansieret offentlig sektor som afgørende velfærdsparametre. Det er også blevet fremhævet, at Socialdemokratiets omstilling fra internationalistisk arbejderparti til et nationalt folkeparti har banet vejen for velfærdsstaten. Omstillingen fremgår bl.a. af programmet Danmark for Folket fra 1934. Socialdemokratiet har dog ikke været alene om udviklingen af velfærdsstatens dynamikker; også Det Radikale Venstre og Venstre har været aktive i store dele af opbygningsfasen, mens De Konservative siden VKR-regeringen 1968-1971 har taget et stort medansvar for velfærdsbeslutninger.

Nogle forskere har undret sig over, at værdierne bag velfærdsstaten er relativt svagt belyst i den omfattende forskning i den danske velfærdsstat. Et af buddene på grundlæggende værdier nævner næstekærlighed, solidaritet, retfærdighed og tillid som de grundlæggende sociale værdier bag den danske velfærdsstat. Endvidere fremhæves, at velfærd er uløseligt forbundet med udviklingen af et levende demokrati. I forlængelse heraf inddrages foreningslivet, som det har udviklet sig i f.eks. DGI og folkeoplysningen, bl.a. udøvet i højskolebevægelsen som medvirkende til at skabe forudsætningerne for velfærd.

Uddybende artikel: Den skandinaviske velfærdsmodel.

Endvidere har forskningen påpeget, at flexicurity som er grundlaget for den danske model for arbejdsmarkedet er et væsentligt element i den danske velfærdsstat. Kombineret med aktiv arbejdsmarkedspolitik har den danske model opnået stor bevågenhed i udlandet som en løsning på de europæiske strukturproblemer.

Forskningen i demokrati og medborgerskab har i højere grad end velfærdsforskningen fokuseret på retsprincipperne og den aktive borgerdeltagelse i de demokratiske beslutningsprocesser. Hermed inddrages Det Radikale Venstre som betydende aktør, ligesom Knud Ejler Løgstrup og Hal Koch krediteres andel i det filosofiske grundlag for den danske velfærdsstats udvikling. Demokratisk deltagelse kan dog kun føre til velfærd, hvis den arbejdsduelige del af befolkningen er villig til at forsørge den del, der har forringet eller ingen arbejdsevne. Lyst og pligt til at arbejde bliver derfor en vigtig værdi i det sociale medborgerskab, som er en forudsætning for at kunne gennemføre det universelle princip i praksis. Uddannelsessystemet – og især folkeskolen får derfor en afgørende rolle som den institutionelle ramme om opdragelsen til demokratisk dannelse.

Kritik af velfærdsstaten i Danmark

Kritikken af udviklingen i den danske velfærdsstat er forskelligartet; en mulig måde at opdele kritikerne på er ved at sondre mellem den velfærdspositive og den velfærdsskeptiske indfaldsvinkel. Den velfærdspositive kritik er som udgangspunkt enig i de grundlæggende mål for velfærd, men kritisk over for den konkrete udvikling af disse i Danmark. Et eksempel er Enhedslistens og en række fremtrædende socialdemokrater og SF'eres indsigelser mod Regeringen Helle Thorning-Schmidts accept af straminger i dagpengene og samtidige skattelettelser til erhvervslivet. Det er i denne forbindelse bemærkelsesværdigt, at Enhedslisten traditionelt har været velfærdsskeptisk, idet målet er et socialistisk samfund, og dette mål kræver et brud med det kapitalistiske samfund, som velfærdsstaten er funderet i.

Den velfærdsskeptiske kritik af velfærdsstaten er især rejst af neoliberalister, som mener at ressourcer anvendes ineffektivt, når det er staten, der skal varetage velfærdsydelserne. På den måde kan de frie markedskræfter ikke fungere effektivt og den usynlige hånd, først omtalt af Adam Smith, kan derfor ikke udøve sin effekt. Kritikerne benytter sig også af moralske argumenter, idet ingen skal tvinges til at betale for andres forbrug af visse ydelser, som man selv muligvis aldrig selv får brug for. I værste fald udvikler velfærdsstaten sig til en klientgørelsesstat. Derfor er en minimalstat ifølge denne opfattelse bedst til at tilgodese borgernes behov.

Der er også konservative argumenter imod velfærdsstaten. En omfattende velfærdsstat overtager mange af de funktioner, der tidligere blev varetaget af familien, og den flytter således menneskets ansvar for sine nærmeste pårørende til offentlige myndigheder. I et funktionalistisk perspektiv er familiens ændrede funktioner en konsekvens af kvindernes øgede erhvervsfrekvens. Det er på denne baggrund relevant at stille spørgsmålet, om familiernes og det civile samfunds rolle i samfundsudviklingen i bredeste forstand underordnes staten. Sociologen Jürgen Habermas bidrager til denne diskussion med sin koloniseringstese. Den går ud på, at systemet, som er karakteriseret ved formålsrationelle handlinger, erobrer livsverdenen, blandt andet familiens oprindelige funktioner, som er baseret på ikke-formålsrationelle handlinger. Med Max Webers ord kan man måske hævde, at den voksende velfærdsstat med tilhørende bureaukrati bevirker, at vi kommer til at leve i et rationalitetens jernbur. Hvis der er politisk flertal for at modvirke tendenser til systemkontrol af borgerne, er der konkrete forslag til en aktiv politisk indsats for at styrke de civile netværk i en udvalgsrapport, der er udarbejdet i forbindelse med velfærdskommissionens arbejde.

Henning Fonsmark har i en kritik af den danske velfærdsstats udvikling kombineret den neoliberalistiske og den konservative indfaldsvinkel bl.a. ved at påpege, at finansieringsproblemet og udviklingen af bureaukratiske rutiner udgør en form for selvdestruktiv kraft. Bureaukratiet har både udviklet en selvstændig ideologi om samfundsmæssig vækst gennem udbygning af den offentlige sektor, og en vækst i antallet af ledende stillinger i den offentlige administration.

I konkrete sager har Venstre og De Konservative hovedsageligt fungeret velfærdspositivt i folketinget, hvor de både som regeringsansvarlige og i opposition har udtrykt opbakning til den danske velfærdsstats mål. Mest velfærdskritisk blandt folketingets partier i 2013 er formentlig Liberal Alliance, som ønsker mere personlig frihed og en markant reduktion af den offentlige sektor.

Udfordringer

De forskellige forslag til reformer af velfærdsydelserne tager udgangspunkt i en række udfordringer til den danske velfærdsstat.

• Globaliseringen af markederne og en øget afhængighed af internationale udviklingstendenser har begrænset regeringens og folketingets mulighed for at føre en selvstændig velfærdspolitik. Regionalt har bl.a. udbygningen af EU ligeledes givet en række bindinger mellem staterne, som begrænser handlerummet for de nationale parlamenter og regeringer. En anden effekt af globaliseringen er en øget indvandring, som udfordrer statsborgerprincippet bag de danske velfærdsordninger.
• Den demografiske udvikling betyder, at der vil opstå mangel på arbejdskraft indenfor få år, ligesom der vil være færre erhvervsaktive end personer på forsørgelse. I Danmark har Velfærdskommissionen som reaktion herpå fremlagt en række forslag, der bl.a. bygger på gradvist at hæve pensionsalderen og aftrappe efterlønnen. I valgkampen i 2011 blev spørgsmålet om dagpenge ved ledighed inddraget, og i de efterfølgende forhandlinger om regeringsdannelsen blev der lagt op til en gennemgribende reform af arbejdsmarkedet.
• Statens gæld. Fra 2009 - 2012 har den offentlige sektor kørt med underskud, som for 2012 er opgjort til 75 milliarder kr.. På denne baggrund, som bl.a. tilskrives følgerne af finanskrisen, har den danske stat oparbejdet sig en gæld, som på længere sigt kan udvikle sig ud over de af EU fastsatte konvergenskriterier.
• Ligestilling. Udbygningen af velfærdsstaten har integreret kvinderne på arbejdsmarkedet; men der er stadig ikke ligestilling mellem kønnene med hensyn til løn og arbejdsvilkår, hvilket blandt andet har betydet krav om kønskvotering.

Tim Knudsen har i en analyse fra 2007 betegnet den nuværende danske stat som en social konkurrencestat. Denne statstype adskiller sig fra velfærdsstaten ved at prioritere aktivering før ydelser ud fra princippet "noget for noget". Ove Kaj Pedersen har i forlængelse heraf i Konkurrencestaten fra 2011 argumenteret for, at den danske velfærdsstats karakteristiske træk reelt er afviklet og at den rette betegnelse for den nuværende statsform er konkurrencestaten. Velfærdsforskeren Jørgen Goul Andersen er på linje hermed, når han påpeger, at indtægtsregulering af børnechecken og forringelser af pensionerne et skridt på vejen mod "velfærd for de fattige", hvilket ifølge den engelske ekspert Richard Titmus er "fattig velfærd". Goul Andersen foreslog, at børnechecken i stedet erstattes af et skattefradrag.

Litteratur

• Andersen, Heine (1996): Rationalitet velfærd & retfærdighed-belyst gennem nyere samfundsvidenskabelige teorier, Samfundslitteratur ISBN 87-593-0606-8
• Andersen, Jørgen Goul (2002); (2006): Politik og samfund i forandring, bd.1, Columbus ISBN 87-89159-61-6

Andersen, Jørgen Goul (2007): (en) Affluence and Welfare State Transformations. Social Policy Change in Denmark, 1993-2007, Centre for Comparative Welfare Studies (CCWS), Aalborg University, Working paper no. 2007-55

• Esping-Andersen, Gøsta (1990):The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press*
• Christensen, Erik (red.)(2004): Velfærd på vildspor -modsigelser i velfærdssamfundet, Frydenlund
• Christensen, Jørgen Grønnegård (2003): Velfærdsstatens institutioner, Aarhus Universitetsforlag
• Christiansen, Peter Munk & Michael baggesen Klitgaard (2008): Den utænkelige reform - Strukturreformens tilblivelse 2002 - 2005, Syddansk Universitetsforlag
• Clemmesen, Kåre; Henriksen, Per (2007), Økonomi-principper, praksis og perspektiver, København: Columbus, ISBN 978-87-7970-053-6 
• Hansen, Bent (1969): Velstand uden velfærd: En kritik af det danske klassesamfund, Fremad
• Hansen, Erik Jørgen (1995): En generation blev voksen, SFI studie
• Jensen, Per H. (red:) (2007): Velfærd-dimensioner og betydninger, Frydenlund ISBN 978-87-7887-500-6
• Knudsen, Tim (2007), Fra folkestyre til markedsdemokrati, København: Akademisk Forlag, ISBN 978-87-500-3892-4 
• Pedersen, Ove K. (2011), Konkurrencestaten, København: Hans Reitzel, ISBN 978-87-412-5156-1 
• Petersen, Klaus (2003): 13 historier om den danske velfærdsstat, Syddansk Universitetsforlag. ISBN 87-7838-789-2
• Petersen, Jørn Henrik et. alt (2007): 13 værdier bag den danske velfærdsstat, Syddansk Universitetsforlag. ISBN13 97-887-7674-199-0
• Petersen, Jørn Henrik et. al., (2010) Dansk velfærdshistorie. Bind 1 : Frem mod socialhjælpsstaten : 1536-1898, Syddansk Universitetsforlag, ISBN 978-87-7674-516-5.
• Ploug, Niels, Henriksen, Ingrid Henriksen & Niels Kærgård (2004]: Den danske velfærdsstats historie, SFI, ISBN 87-7487-762-3.
• Rasmussen, Erik (1965): Velfærdsstaten på vej 1913-1939, Politikens Danmarkshistorie
• Skou, Kaare R. (2012): Politik der forandrede Danmark, Forlaget Sohn
• Svendsen, Gert Tinggaard (2006): Økonomi & Politik: Hvordan Flyver Brumbassen? -Social kapital og velfærdsstaten; Jurist- og Økonomforbundets Forlag
• Torfing, Jacob (2004): Det stille sporskifte i velfærdsstaten- en diskursteoretisk beslutningsprocesanalyse; Aarhus Universitetsforlag ISBN 87-7934-055-5

Eksterne henvisninger

• Kolstrup, Søren: Forskning i velfærdsstatens rødder Forskningsstrategier, resultater, huller – tidsskrift.dk, Historisk Tidsskrift, Bind 16. række, 3 (1994) 2
• Magtudredningen(2003): Lise Togeby m.fl. Magt og demokrati i Danmark. Hovedresultater fra Magtudredningen
• Velfærdskommissionen: Fremtidens velfærd – vores valg – Finansministeriet
• Den danske velfærdsstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynamikker – En rapport til velfærdskommissionen April 2004
• Videnskabsministeriets artikel om den skandinaviske velfærdsmodel.
• Finansministeriet (2004), Fordeling og incitamenter
• DR.dk/p1: Store udfordringer for fremtidens velfærdssamfund 7. december 2005 Opdateret 4. januar 2006
• Christen Sørensen Sjusket rapport fra Velfærdskommissionen 8. februar 2006
• Martin Deichmann: Velfærdsdebatten udskudt - igen! Politisk kommunikation 12. december 2005